导语《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》（以下简称《指导意见》），近日由国土资源部、国家发展改革委联合正式发布。国土资源部土地利用管理司主要负责人就此进行了政策解读。 由国土资源部与发改委共同制定的《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》(以下简称指导意见)日前发布。指导意见明确提出，到2020年末，确保实现全国单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标。 国土资源部土地利用司主要负责人在回答记者提问时说，将严格建设用地总量管控，允许工业用地在不同主体之间进行转让。 据这位负责人介绍，根据指导意见，“十三五”时期节约集约用地的主要目标是，到2020年末，各省(区、市)单位国内生产总值建设用地使用面积比2015年末下降不低于20%，年度下降率不低于4.36%。 指导意见透露，国土资源部、发改委根据“十三五”规划纲要确定的20%的下降目标要求，对各省(区、市)下降目标进行了分解。平均到省(省区)下降最高的是江苏、浙江等省需要下降22%，下降最低的是新疆、西藏等，需要下降15%。 指导意见要求，各省(区、市)要按照确定的下降目标任务，尽快将本地区的下降目标分解到各市、县。分解结果于2016年12月31日前报国土资源部和发改委。 两部委提出，既要确定五年下降目标底线，又要确定年度下降目标底线。 为确保下降目标的落实，国土资源部这位负责人说，指导意见提出，“十三五”时期，要严格建设用地总量管控。落实城市开发边界，严格土地利用总体规划实施管理，通过建设用地总量控制倒逼建设用地利用强度提升。 同时，将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据;严格执行闲置土地处置政策，加快闲置土地的认定、公示和处置;进一步缩小划拨供地范围，扩大国有土地有偿使用范围，推进工业用地采取先租后让、租让结合的供应方式，在符合规划和法定转让条件的前提下，允许工业用地在不同主体之间进行转让。 指导意见提出，严格执行限制和禁止供地政策，控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩的项目准入;在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节，严格执行土地使用标准;实行工业项目建设用地指标控制，修订工业项目用地控制指标;逐步形成覆盖城乡和各行各业的土地使用标准体系。 两部委要求，坚持对土地供应和供后开发利用情况实行通报，督促各地依法合理用地。积极推进闲置土地空间信息化管理。通过信息化手段加强对重点地块开发建设情况的跟踪。加大土地供应和供后开发利用情况的社会监督和公众参与力度。此外，还将对下降目标完成好的市县，在用地计划指标、节约集约模范市县创建等方面给予政策倾斜。 一、应时代之而生 土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。党的十八届五中全会《决定》提出，要坚持最严格的节约用地制度，全面节约和高效利用资源，实行能源和水资源、建设用地等总量和强度双控行动。特别是《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步明确要求，“十三五”时期，单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。 为落实党中央、国务院要求，国土资源部2016年发布实施的《国土资源“十三五”规划纲要》明确提出，“十三五”期间，要实现建设用地总量得到有效控制，单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%，存量建设用地挖潜力度进一步加大，用地控制标准体系健全，节地技术不断推广应用。 在时代大背景下，《指导意见》应运而生。按照上述任务要求，国土资源部与国家发展改革委员会在全面总结“十二五”节约集约用地工作、科学分析“十三五”时期经济社会发展和土地资源利用的基础上，研究制定了落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见。 二、科学统筹划定“底线” 《指导意见》包括正文和附表两部分。正文部分包括落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的总体要求、主要目标、重点任务、保障措施等方面内容。附表部分是全国31个省、自治区、直辖市“十三五”时期单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的分解任务表。 如何将“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标科学合理落实到各省区市?在指标分解测算中，着重从3个方面作了统筹考虑： 一是在基期和基数的确定上，保证目标测算的科学性。“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标以2015年为基期，周期为5年，即2016~2020年。下降目标在省级层面的分解主要涉及GDP和建设用地两类数据。 二是在分解原则和分解方法的确定上，保证目标分解的合理性。下降目标在省级层面的分解，遵循了综合性、差异性、可行性的原则，综合考虑“十三五”期间各省(区、市)预测的经济发展总体水平、增长速度、产业结构、土地利用水平等方面因素，在目标分解中予以合理体现。通过考虑“十三五”基期年，即2015年单位GDP建设用地因素与“十二五”单位GDP建设用地下降速度因素，对“十三五”下降目标在省级层面作了分解。 三是采取自上而下和自下而上相结合的测算论证方法，保证目标落实的可行性。完成“十三五”单位GDP建设用地下降目标分解方案后，为保证分解结果的可行性，国土资源部要求各地上报“十三五”本地区单位GDP建设用地下降目标测算情况。将各省上报数据与部的分解数据进行比对、复核，科学分析下降目标实现能力，确保下降目标落实的可行性。 三、把握一条主线 坚持四个原则 “尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”是当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。《指导意见》立足于“节约集约利用国土资源”的工作定位，将落实单位国内生产总值建设用地下降目标作为实施建设用地总量和强度双控行动的重要平台和抓手，提出了总体要求、原则和目标。 《指导意见》总体要求是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，树立创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，坚持和完善最严格的节约用地制度。以提升土地利用效率和土地投入产出水平为着力点，全面做好控制总量、盘活存量、市场配置、严格监管、创新技术工作，推动供给侧结构性改革，促进土地利用方式转变和经济发展方式转变，提升可持续发展的土地资源保障能力。 《指导意见》明确，落实“十三五”单位国内生产总值建设用地下降目标，必须坚持4个原则。一是坚持统筹引领原则，以落实下降目标为主线，统筹节约集约用地各项工作;二是坚持区域平衡原则，充分考虑地区经济发展、土地资源禀赋和利用水平;三是坚持底线控制原则，既要确定5年下降目标底线，又要确定年度下降目标底线，实行双底线控制;四是坚持正向激励为主原则，在严格落实建设用地总量控制要求的前提下，将下降目标作为加分项，完成情况好的地区给予表彰和奖励。 《指导意见》提出，“十三五”时期节约集约用地的主要目标是，到2020年末，各省(区、市)单位国内生产总值建设用地使用面积比2015年末下降不低于20%，年度下降率不低于4.36%。通过5年的工作推进充分释放土地资源利用的空间和潜力，实现以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。 四、七措举确保目标落实 为确保下降目标的落实，《指导意见》提出，“十三五”时期，国土资源管理部门和发展改革部门要从总量管控、盘活存量、市场化配置、土地使用标准、用地监管、技术创新和基础支撑7个方面，抓好下降目标的任务落实。 一是严格建设用地总量管控。落实城市开发边界，严格土地利用总体规划实施管理，通过建设用地总量控制倒逼建设用地利用强度提升。 二是着力盘活存量建设用地。加大批而未供土地的有效利用，加快闲置土地处置，积极推动划拨土地盘活利用和城市土地综合利用，全面推进城镇低效用地再开发。 三是提高土地资源市场化配置程度。进一步扩大国有土地有偿使用范围，推进工业用地采取先租后让和租让结合的供应方式，完善土地价租税费体系，发挥价格机制在节约集约用地中的调节作用。 四是严格落实建设用地标准控制制度。进一步落实限制和禁止供地政策，严格执行工程建设项目用地控制指标和工业项目建设用地控制指标，不断完善土地使用标准体系，发挥标准控制在节约用地中的约束作用。 五是强化供后监管。通过落实土地利用动态巡查制度、积极推进闲置土地空间信息化管理、加强重点地块开发建设情况跟踪等方式，加强建设用地全程监管。 六是加大创新引领。在节约集约用地工作中，重点推广地上地下空间立体开发、土地复合利用、各类行业和产业的节地技术和模式，深化以地控税、以税节地试点，加快推进技术与机制创新，提高节约集约用地的科技水平。 七是夯实工作基础，通过开展城市建设用地节约集约利用评价、开发区和国家级新区土地节约集约利用评价、建设项目节约集约利用评价等工作，建立健全土地利用强度考评体系，为推进节约集约用地工作提供基础保障与支撑。 《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》全文 各省、自治区、直辖市国土资源主管部门、发展改革部门，新疆生产建设兵团国土资源局、发展改革委： 节约集约利用国土资源是生态文明建设的重要内容。“十二五”期间，各地大力推进节约集约用地，积累了经验、取得了实效。为深入贯彻党的十八届五中全会确定的重要改革任务，落实“十三五”规划纲要提出的单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标(以下简称“下降目标”)，制定本指导意见。 一、总体要求和主要目标 (一)总体要求。 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，树立创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，坚持和完善最严格的节约用地制度。以提升土地利用效率和土地投入产出水平为着力点，在坚持控制总量的基础上，全面做好盘活存量、市场配置、严格监管、创新技术工作，推动供给侧结构性改革，促进土地利用方式转变和经济发展方式转变，提升可持续发展的土地资源保障能力。 (二)基本原则。 坚持统筹引领原则，以落实下降目标为主线，将目标的落实贯穿于节约集约用地各项工作;坚持区域平衡原则，充分考虑地区经济发展、土地资源禀赋和利用水平;坚持底线控制原则，既要确定五年下降目标底线，又要确定年度下降目标底线，实行双底线管控;坚持正向激励为主原则，在严格落实建设用地总量控制要求的前提下，将下降目标完成情况作为加分项，对完成情况好的地区给予表彰和奖励。 (三)主要目标。 到2020年末，确保实现全国单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标，各省(区、市)单位国内生产总值建设用地使用面积下降率不低于本指导意见设定的目标值，充分释放土地资源利用的空间和潜力，实现以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。 二、明确下降目标和评估考核 (四)科学合理分解下降目标。国土资源部、国家发展改革委根据“十三五”规划纲要确定的20%的下降目标要求，对各省(区、市)下降目标进行了分解(详见附表)。各省(区、市)要按照确定的下降目标任务，尽快将本地区的下降目标分解到各市、县。分解结果于2016年12月31日前报国土资源部和国家发展改革委。 (五)强化下降目标评估考核。建立“年度备案、中期评估、五年考核”的评估考核制度。2017年起，实行下降目标执行情况年度通报制度，每年编发《国土资源通报》，通报各地区上一年度下降目标完成情况;各省(区、市)国土资源主管部门会同发展改革部门每年要将本地区上一年度下降目标完成情况形成年度评估报告，报国土资源部、国家发展改革委备案;2018年底，开展下降目标执行情况的中期评估，对2018-2020年下降目标进行分析研判;2021年，对“十三五”下降目标执行情况进行评价考核，分类落实正向激励政策。 三、落实下降目标重点任务 (六)落实建设用地总量管控。依据《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》，落实城市开发边界，严格土地利用总体规划实施管理，通过建设用地总量控制倒逼建设用地利用强度提升。 (七)着力盘活存量建设用地。落实促进批而未供土地有效利用政策，将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据;严格执行闲置土地处置政策，加快闲置土地的认定、公示和处置;鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度;积极推动划拨土地盘活利用和城市土地综合利用，强化开发区用地内涵挖潜;全面推进城镇低效用地再开发，加大农村土地整治力度，积极开展工矿废弃地复垦利用。鼓励社会资金参与盘活利用存量建设用地。 (八)深入推进土地资源市场化配置。进一步缩小划拨供地范围，扩大国有土地有偿使用范围，坚持和完善经营性土地招标拍卖挂牌出让制度;推进工业用地采取先租后让、租让结合的供应方式，在符合规划和法定转让条件的前提下，允许工业用地在不同主体之间进行转让;进一步完善土地价租税费体系，改进工业用地出让最低价标准相关实施政策。健全主体平等、规则一致、竞争有序的市场规制，营造有效落实节约集约用地的制度环境。 (九)完善土地使用标准体系。严格执行限制和禁止供地政策，控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩的项目准入;在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节，严格执行土地使用标准;实行工业项目建设用地指标控制，修订工业项目用地控制指标;逐步形成覆盖城乡和各行各业的土地使用标准体系。 (十)加强建设用地全程监管。全面落实土地利用动态巡查制度，建立健全土地市场监测监管实地核查办法。坚持对土地供应和供后开发利用情况实行通报，督促各地依法合理用地。积极推进闲置土地空间信息化管理。通过信息化手段加强对重点地块开发建设情况的跟踪。加大土地供应和供后开发利用情况的社会监督和公众参与力度。及时分析舆情信息，健全完善建设用地监管的快速反应机制。 (十一)加快推进技术与机制创新。编制一批节地效果好、可复制、能推广的节地技术和模式目录。重点推广城市新区、标准厂房、公交场站等用地中的地上地下空间立体开发、复合利用节地技术和模式，在用地取得、供地方式、土地价格等方面制定鼓励政策。深化以地控税、以税节地试点，加强部门协同、政策联动，促进节约集约用地。 (十二)强化基础保障与支撑。加强和改进土地利用变更调查工作，全面掌握城乡建设用地的总量、结构、布局等现状及其变化情况，为节约集约用地工作提供详实的建设用地基础数据;持续开展城市建设用地节约集约利用评价，加快推进建设用地项目节地评价工作;按照“一年一次更新、三年一次全面评价”的要求，做好开发区土地集约利用评价与更新。探索开展国家级新区节约集约用地评价工作。加强土地利用强度控制指标体系研究，建立健全土地利用强度考评体系。 四、完善下降目标保障措施 (十三)加强组织领导。各地要将单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的落实，作为本地区推进节约集约用地的抓手，坚持政府主导、部门协同的工作机制，加强组织领导，强化部门协作，制定政策措施，确保该项工作扎实有效推进。地方各级国土资源部门和发展改革部门要做好组织协调工作。 (十四)加大政策支持力度。各地要建立落实下降目标的激励机制，对下降目标完成好的市县，在用地计划指标、节约集约模范市县创建等方面给予政策倾斜。对下降目标完成好的省份，将在生态用地空间配置、节约集约示范省创建等方面给予政策支持。 (十五)强化宣传引导。充分利用报刊、网络等媒体和“6·25”土地日活动平台，开展形式多样的节地宣传教育活动，做好落实下降目标的相关政策解读。总结推广地方先进经验和成功模式，广泛动员各方力量，推进土地节约集约利用进社区、进企业、进家庭、进课堂，促进形成节约集约用地的全民共识。 文章来源：法制日报、新华网戳原文，更有料！